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背景：中國油氣行業的持續改革

一直以來，外商投資中國油氣勘探開發領域僅限于合資、合作(以下簡稱“合資、合作要求”)。[1]《對外合作開采海洋石油資源條例》[2]和《對外合作開采陸上石油資源條例》[3]明確要求外國投資者與三大油企(即中國石油天然氣集團有限公司(“中石油”)、中國石油化工集團有限公司(“中石化”)和中國海洋石油集團有限公司(“中海油”))簽訂石油合同(即產品分成合同)。中石油和中石化享有對外合作勘探開采陸上石油、天然氣的專營權，而中海油享有對外合作勘探開采海洋石油、天然氣的專營權。[4]

盡管外商投資產業指導目錄(自2017年起更名為負面清單)允許合資或合作兩種上游油氣合作開發的形式，但中方和外方投資者通常采用的做法是訂立產品分成合同。

最近幾年，中國一直在推進油氣行業上游領域的改革，逐步向私人和外國投資者開放，增加上游油氣勘探開發的多主體參與，其中重要舉措包括：

2011年，原國土資源部(現自然資源部)經國務院批準，將頁巖氣定為我國獨立礦種，不納入“常規天然氣”范圍。此后，國土資源部進行了兩輪頁巖氣探礦權出讓公開招標，但要求外國投資者通過中方控股的中外合資企業參與競標。

2015年和2017年，新疆省作為油氣上游領域改革試點，舉行了兩輪常規油氣區塊的公開招標出讓。但對投標人的資格要求為在中國境內(不含港澳臺)注冊、最終絕對控股股東或最終實際控制人為境內主體、凈資產人民幣壹拾億元及以上的內資公司，即不對外國投資者開放。

2017年，《外商投資產業指導目錄》取消了外商投資油頁巖、油砂、頁巖氣限于合資、合作的要求。

2018年，《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2018年版)》取消了對自貿區外國投資者投資常規石油天然氣(包括煤層氣)限于合資、合作的要求。

《2019年負面清單》是深化油氣上游領域改革的進一步措施。自2017年5月國務院印發《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》以來，中國已出臺多項改革舉措，涉及石油天然氣中游和下游領域。

《2019年負面清單》的影響以及主要法律問題

2019年的負面清單出臺后，市場普遍表示歡迎，認可這是中國進一步深化改革開放的積極信號，也意味著對外國投資者提供更公平的市場環境和更多的商業機會。[5]但是近年來非常規油氣行業和新疆的試點招標項目也表明，即使2019年負面清單取消了準入限制，外國投資者能否真正獲得投資機會很大程度上取決于開放投資的區塊是否技術可行、經濟合理。此外，如下文分析，在法律層面上，外商投資新政策的落地實施還有待更明確的實施細則出臺。

《2019年負面清單》出臺后，可供外國投資者選擇的投資形式可能包括：

與三大油簽訂產品分成合同或成立合資、合作企業[6];

與三大油以外的中國企業成立合資、合作企業;

建立外商獨資企業。

但是，《2019年負面清單》僅是國家政策層面對外商投資的指導，目前在法律層面未出臺實施細則，也未對現有法律法規進行修訂，外國投資者應如何在新制度下開展對上游油氣行業的投資仍不明確。我們預期，實踐中可能需要解決以下法律問題。