深度 產能過剩的判定標準
“產能過剩”即生產能力過剩，指的是實際生產能力大于最佳生產能力而形成的過剩。歐美等國家一般用產能利用率或設備利用率作為產能是否過剩的評價指標。該指標等于實際產出與潛在產能(潛在產能指經濟中已經形成的產出能力，不包括我們通常所說的在建和擬建產能)之比，正常值一般應在79%~83%區間內。美聯儲認為，如果產能利用率達到85%，就可以認為實現了產能充分利用。超過90%則可以認為產能不足，有可能引起通貨膨脹。如果明顯低于79%~83%的區間，則說明可能存在產能過剩，即開工不足，可能出現通貨緊縮。
產能過剩的主要特征
一是周期性過剩與非周期性過剩并存。自上世紀80年代以來，我國不同行業在不同階段已經經歷了多輪產能過剩的危機，往往是某個行業或某幾個行業的產能過剩問題解決了，新的過剩行業又出現，這是市場經濟規律的作用。本輪產能過剩自2005年、2006年起凸顯，主要是在消費結構的調整和升級、工業化和城鎮化的推進過程中產生的。
二是總量過剩與結構過剩并存。從總量看，部分行業存在產能總量過剩問題。例如，我國鋼鐵、船舶和水泥產能已居世界首位，在滿足建設需要的同時，已存在過剩趨勢。從結構看，低端、粗加工領域產能過剩，而高技術含量、高附加值領域產能不足。我國高端裝備制造業急需的特種鋼材很多還嚴重依賴進口。
三是傳統行業過剩與新興行業過剩并存。傳統行業中，重化工業具有較強的產業拉動能力，是近年來投資的主體。2008年出臺的“4萬億元”投資大部分投往重化工業，在緩解經濟下行的同時，進一步加劇了重化工業領域的產能過剩。另外，新興行業也存在產能過剩。在培育戰略性新興產業等政策利好的刺激下，風電設備、多晶硅以及光伏等新興產業出現重復建設現象，產能過剩傾向加劇。
產能過剩的根本原因
當前我國部分行業的產能過剩問題，有市場經濟的一般或共性特征，也有其特殊性。主要是重化工業加速發展引發的能源、原材料工業快速擴張；體制改革尚未到位，對各類投資主體和政府部門強烈的投資意愿缺乏有效的約束；市場機制不完善，制約了落后產能的有效退出等。部分行業的產能過剩，一定程度上反映了我國工業化發展過程中，經濟體制轉型與增長方式轉變的階段性特征，同時也暴露出我國工業存在的深層次、結構性問題和矛盾。如果不能有效得到解決，這些問題和矛盾將給我國工業的中長期發展埋下嚴重隱患。
一是不合理的經濟結構和發展方式。首先是一直以來以加工制成品出口為主，過度依賴出口的經濟結構，受國際市場需求變動影響較大，一旦遭遇國際金融危機，外需急劇萎縮，直接導致企業開工不足甚至停產。其次是重化工業占主體的產業結構也延長了產能過剩的存續時間。重化工行業的特點是產能的增加需要大量的資本投入，產品供給的彈性相對較低，產能調整難以適應快速變化的市場需求。同時，由于資產的專用性較強，產業退出壁壘較高，也使得產能很難在短期內減少。
二是地方政府主導經濟增長的模式和受政績考核影響帶來的強烈投資偏好。在這種政府主導經濟發展的過程中，很容易出現政府行為微觀化、企業化、趨利化的傾向。由于過度追求GDP，包括土地在內的要素資源成本被人為壓低，環境成本難以內在化，加劇了投資需求。此外，由于中央政府和地方政府的職能分工和站位不同，地方政府從地方經濟增長和就業的角度出發，不可能充分考慮全國行業布局等需要，也沒有這樣的視角和能力，造成地方發展政策與國家產業政策的脫節，全國性行業布局和規劃建設難以落實。地區之間為比拼政績，容易導致重復投資建設同類項目，甚至引發惡性競爭。
三是投資管理體制改革不到位。突出表現為，多年來我們實施的投資項目審批和行政核準，以及對投資方向和步調進行調控的規制手段，不僅不能夠消除產能過剩，反而阻礙了市場自發調節的過程。2009年，《國務院關于抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展若干意見的通知》已經明確規定各級投資主管部門要進一步加強鋼鐵等產能過剩行業項目審批管理，原則上不再批準擴大產能的項目，不得下放審批權限，嚴禁化整為零、違規審批。但是在執行過程中，由于地方政府與中央政府的利益存在不一致，政策效果大打折扣。據水泥行業協會的數據，2009年、2010年、2011年，每年水泥產業都以2億噸的新增產能投放市場，產能集中釋放對市場影響巨大。不難發現，中央政府的投資規制政策只有在得到嚴格執行的情況下，對投資的宏觀調控才是有效的，而在目前的體制下，中央政府的投資調控政策的有效性很難得到保障。況且，即使投資規制政策得到了執行，投資規制政策的制定者也不可能對市場需求情況作出準確的預測，難免會引發不可預期的不良后果。
四是市場自動出清機制不健全。在成熟的市場經濟國家，主要是依靠市場機制來自動調節過剩產能。在市場機制比較完善的情況下，能源資源等要素成本基本上能夠反映在市場價格上，市場能夠對資源配置起到基礎性的調節作用，經濟活動的自由度比較大，能夠通過市場經濟的優勝劣汰實現落后產能或落后企業的自動淘汰。相比之下，我國市場經濟成熟度還不夠高。一方面，由于資源價格改革遲遲沒有到位，地方政府招商引資過程中對工業用地存在隱性補貼，使得能源資源、土地、環境等成本不能完全內部化到企業的生產成本中；另一方面，由于退出機制不健全，企業進入市場后，即便能認識到市場真實的需求情況或者遭遇市場情勢變更，但為了彌補沉沒成本，也不愿意首先退出市場，反而可能加大投資力度以扭轉發展困境。
